«Олимпийская» проблема
Указом Президента в связи с проведением Олимпиады с 7 января по 21 марта в городе Сочи сначала были запрещены все публичные мероприятия на существенной территории Краснодарского Края. Впоследствии в Указ были внесены изменения, согласно которым место для выражения мнения все-таки будет определено администрацией города Сочи. 10 января было объявлено, что этой территорией будет парк, расположенный на улице 50 лет СССР поселка Хоста, в 15 километрах от Сочи.
Безусловно, это ограничение является вмешательством в свободу собраний. Другой вопрос, является это вмешательство оправданным, а значит законным (Согласно ч. 2 Ст. 11 Конвенции «Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц…«). Нужно обратить внимание на три классических критерия: 1) предусмотрено законом, 2) преследует ли законную цель (в данном случае декларирована цель обеспечения безопасности) и 3) необходимо в демократическом обществе.
Первый критерий, как не странно, здесь соблюден, несмотря на то, что Указ президента — это подзаконный акт. Европейский Суд допускает вмешательство в права, предусмотренные статьями 8–11 Конвенции не только на основании акта парламента. Главное, чтобы документ был опубликован и давал ясное представление человеку о его правах и обязанностях. Например, в деле De Wilde, Ooms and Versyp v. Belgium, 18 June 1971, ограничением, «предусмотренным законом» был признан Королевский декрет. Так что ситуация здесь сопоставимая.
Конституция, действительно, устанавливает, что ограничение может быть установлено исключительно федеральным законом, но тогда оспорить Указ мы можем в Конституционном Суде и здесь КС вполне может сослаться на Европейскую Конвенцию и практику Европейского Суда по правам человека, несмотря на то что в последнее время серьезно обсуждается вопрос — что выше Конституция или международные соглашения.
Свобода собраний в Сочи была ограничена не недавним Указом президента, а законом Краснодарского края еще в декабре 2012 года, причем аналогичная ситуация сложилась не только в Сочи, а практически по всей России. Поправками в Федеральный закон № 54-ФЗ регионам было дано право расширять перечень «запрещенных» мест (об этом ниже). Вот это и нужно оспаривать в Конституционном Суде.
Есть небольшой вопрос качества этого Указа — из его текста невозможно очертить территорию, на которой публичные мероприятия будут запрещены. Приведен перечень объектов, сказано, что будут размещены указатели, поэтому на местности может быть и будет ясно, где заканчивается зона запрета, но наличие в качестве приложения к Указу карты с границами этих зон, внесло бы ясность.
Второй критерий — правомерная цель. Ограничение введено с целью обеспечения безопасности на территории города Сочи. Будет ли публичное мероприятие угрожать безопасности, зависит от конкретного случая и численности участников возможной акции.
В этой связи важно понимать, будет ли объективно угрожать безопасности пикет из 1–3 человек около администрации города Сочи.
Третий критерий — необходимо в демократическом обществе, наиболее сложный. Если организаторам удастся обосновать, что не имеет никакого смысла высказывать мнение в поселке Хоста или после 21 марта, а целесообразно только «здесь и сейчас», такие акции не должны ограничиваться. Вопрос пропорциональности будет решаться в каждом конкретном случае. Место проведения публичного мероприятия должно позволять реализовать его цели, т. е. мнение должно быть услышано органами власти, к которым хочет обратиться человек.
Для того, чтобы установить нарушение права на свободу собраний, недостаточно абстрактного указа. Все будет зависеть от темы заявленной или проведенной акции и количества участников.
В качестве обоснования ограничения свободы собраний в СМИ была дана другая ссылка (уже не на безопасность), что в соответствии с Олимпийской хартией «на спортивных аренах, на спортивных объектах выражения политических мнений запрещены». Не думаю, что стоит обращать серьезное внимание на Олимпийскую хартию, поскольку ее действие распространяется на олимпийские структуры, спортсменов и лиц, согласных руководствоваться Хартией. Кроме того, «политические» ограничения, предусмотренные правилом 50.3 распространяются на олимпийские объекты и места проведения соревнований. Не думаю, что это понятие можно расширить до площадки перед администрацией города Сочи. В третьих, в Хартии речь идет о «политической пропаганде» и большой вопрос, можно ли к ней отнести возмущение жителей экологическими проблемами региона или ростом тарифов ЖКХ. Здесь мы опять упираемся в понятие «политики», как и в законодательстве об «иностранных агентах».
Основная проблема
И без «Олимпийской проблемы» и рассматриваемого указа публичные мероприятия на территории Краснодарского края фактически запрещены с декабря 2012 года на основании регионального закона.
Согласно утвержденному Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 31 января 2013 г. N 73 перечню, ближайшее место в Краснодарском крае, где возможно провести публичное мероприятие (кроме временно установленного недавно поселка Хоста) находится в 390 км. от города Сочи — это Чистяковская роща и Парк имени 30-летия Победы в Краснодаре.
К местам, в которых запрещается проведение публичных мероприятий на территории всего Краснодарского края с 2012 года относятся тротуары, а также территории ближе 50 метров прилегающие к органам власти, детским площадкам, спортивным объектам, образовательным, медицинским и социальным учреждениям, трамвайным путям и т. п.
Запрет мероприятий на тротуарах означает невозможность проведения акций на большей части городского пространства, поскольку «…«Тротуар» — элемент дороги, предназначенный для движения пешеходов и примыкающий к проезжей части или отделенный от нее газоном…" (Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 N 1090 (ред. от 17.12.2013) «О Правилах дорожного движения»), т. е. все свободное место, кроме проезжей части и газона. Отдельный вопрос, можно ли отнести к тротуарам площади.
Таким образом, в период с 7 января по 21 марта собираться беспрепятственно на территории Краснодарского Края можно будет в поселке Хоста или на двух площадках на территории Краснодара, а после завершения Олимпиады фактически останется только Краснодар.
На остальных площадках ключевое значение для определения законности (с точки зрения Конституции и международного права), будет иметь качество обоснования необходимости конкретной акции «здесь и сейчас».
