«Проходить тренинги по европейским стандартам»: комиссар Совета Европы о свободе собраний

В начале меморандума упоминается, что предыдущий Комиссар Совета Европы по правам человека Томас Хаммарберг еще 21 июля 2011 года направил российскому правительству письмо на ту же тему. В письме он жаловался на запреты мероприятий, если организаторы не соглашаются с «обоснованными» предложениями поменять место и время или если в указанном месте в указанное время проходит другое мероприятие. Выражал обеспокоенность в связи с препятствованием спонтанным выходам людей на улицы, многочисленными грубыми задержаниями на мирных акциях, ужесточением наказаний. Отмечал, что нередко мирных пикетчиков задерживают из-за вмешательства провокаторов.

С тех пор ситуация существенно ухудшилась: в течение шести с лишним лет, прошедших с момента, когда Хаммарберг выражал озабоченность ситуацией со свободой собраний, в России были приняты новые поправки, ужесточившие наказание за «нарушения» на акциях и затруднившие проведение публичных мероприятий. Муйжниекс признает это и подробно перечисляет все подобные нововведения.

Хроника запрета: законодательные изменения в области свободы собраний в течение пяти лет

Характерно, что в ответ на письмо Хаммарберга, который жаловался на безосновательные аресты людей, задержанных на мирных акциях, представители российских властей отвечали, что арестовывают только за неповиновение законным требованиям сотрудников полиции, а не за «нарушения порядка проведения публичных мероприятий». С тех пор были приняты поправки, позволяющие назначать арест и собственно за «нарушения».

Организаторам публичных мероприятий по-прежнему чинят препятствия при подаче уведомлений, а для спонтанных массовых выходов на улицу у граждан России не осталось никаких законных возможностей: в мае 2017 года был введен запрет на встречи депутатов с избирателями без согласования с местными властями (кроме «специально отведенных мест» и «внутридомовых территорий»).

Поправки 2012 и 2014 годов, по мнению комиссара Совета Европы, ослабили гарантии, предусмотренные статьей 31 российской Конституции и законом о митингах 2004 года, а также «вызывают вопросы и серьезную озабоченность в свете международных стандартов в области прав человека».

В меморандуме упоминаются и недавние события, связанные как с отказами в согласовании акций, так и с необоснованными массовыми задержаниями. Комиссар, в частности, отмечает, что московские власти, отказывая организаторам антикоррупционной акции 26 марта, не предложили никаких альтернатив. Кроме того, он ссылается на подготовленную ОВД-Инфо и «Медузой» справку, согласно которой власти отклонили 86 из 154 заявок на проведение публичных мероприятий 12 июня 2017 года в различных российских городах.

Сколько людей и в каких городах вышли на акции 12 июня

Говорится в документе и о массовых задержаниях 26 марта и 12 июня, а также о запугивании несовершеннолетних участников акций и их родителей.

По мнению комиссара, «возросла нетерпимость к „несанкционированным“ мероприятиям, которые проводятся даже с малым количеством участников, а также к одиночным пикетам». В Беслане пять матерей жертв теракта, совершенного в сентябре 2004 года, были задержаны 1 сентября 2016 года с применением силы и приговорены к обязательным работам за то, что в 12-ю годовщину трагедии надели майки, надписи на которых содержали критику в адрес властей. 12 сентября 2016 года были задержаны и доставлены в отдел полиции шесть активистов, читавших вслух Конституцию РФ у здания Государственной Думы. 7 июня 2017 года в Екатеринбурге были задержаны четыре зоозащитника, проводивших одиночные пикеты на расстоянии 50 метров друг от друга. 1 июля 2017 года в Москве были задержаны отдельно стоявшие одиночные пикетчики, в том числе несовершеннолетние, которые держали пустые листы бумаги и заклеили себе рты скотчем.

В последнее время власти часто используют для обоснования отказа в согласовании аргумент, что планируемая акция создаст препятствия для пешеходов и транспорта. В связи с этим Муйжниекс ссылается на решение Европейского суда по правам человека в ответ на жалобу двух турецких профсоюзных организаций, которым отказали в проведении масштабной акции на площади Таксим в Стамбуле 1 мая 2008 года. В решении говорится, что «вероятность создания помех движению транспорта и функционированию прочих объектов жизнеобеспечения не должна автоматически вести к запрету публичного мероприятия», поскольку «любая демонстрация в общественном месте может привести в определенной степени к нарушению обычной жизни, в том числе движения транспорта».

«Необходимость поддерживать общественный порядок нельзя толковать таким образом, чтобы право на свободу мирных собраний лишалось смысла», — заключает комиссар Совета Европы.

Кроме того, Муйжниекс вслед за своим предшественником настаивает, что власти не должны использовать в качестве основания для отказа довод, что в указанном месте в указанное время уже проходит другое мероприятие. Он приводит в пример отказ согласовать в Пскове пикеты против завышенной кадастровой стоимости земли и многочисленные отказы согласовывать пикеты сторонников Алексея Навального в Иркутске.

Комиссар отмечает также, что введенные законом «гайд-парки», то есть «специально отведенные места», в которых допускается проводить собрания без согласования, «часто находятся на окраинах городов, далеко от центра, а значит, вдали от потенциальной целевой аудитории: информация приходит из Томска, Саратова, Самары, Тамбова и многих других российских городов».

В финале Муйжниекс дает ряд рекомендаций российским властям. Он предлагает:

• включить в законодательство четкие нормы, устанавливающие презумпцию в пользу проведения публичных мероприятий, и создать надлежащие механизмы и процедуры, гарантирующие реализацию свободы собраний на практике, без неправомерного бюрократического регулирования;
• внести в нормативно-правовую базу дополнительные положения, регулирующие проведение спонтанных и одновременных собраний;
• тщательно пересмотреть нормативно-правовое регулирование публичных собраний в России с учетом позиции российских национальных структур по правам человека, высших судебных инстанций России и консультаций с гражданским обществом и правозащитными организациями;
• не вводить безоговорочные запреты, касающиеся определенных мест или организаторов публичных собраний, а наказания за нарушение порядка проведения публичных мероприятий должны быть значительно смягчены и приведены в соответствие с принципами соразмерности и необходимости;
• избегать задержаний и привлечения к уголовной ответственности в связи с мирными собраниями;
• четко определить ответственность представителей органов государственной власти за неправомерное ограничение свободы собраний и применять эти нормы на практике;
• четко определить ответственность представителей органов государственной власти за неправомерное ограничение свободы собраний и применять эти нормы на практике.

Кроме того, по мнению комиссара, сотрудники правоохранительных органов, судьи, прокуроры, прочие работники органов правосудия и представители местных властей должны проходить «надлежащее практическое обучение и тренинги по европейским стандартам в области прав человека», чтобы в дальнейшем они могли обеспечивать эффективную практическую реализацию права на свободу собраний.

Согласно резолюции Совета Европы, в обязанности комиссара по правам человека входит помощь государствам — членам СЕ в реализации упомянутых выше европейских стандартов в области прав человека. Комиссар должен «выявлять возможные недостатки в законодательстве и практике в области прав человека», а также «консультировать и предоставлять информацию по вопросам защиты прав человека в регионе». Его рекомендации не являются юридическими обязательствами. И, как показывает опыт предыдущего обращения комиссара Совета Европы, российские власти не очень прислушиваются к подобным заявлениям представителей международных институций. Но помимо юридических обязательств, которые накладывают на правительства решения Европейского суда по правам человека, существуют еще и возможности для дипломатического диалога. Этим и занимается комиссар по правам человека, пытаясь таким образом предотвратить масштабные нарушения и поток жалоб в Европейский суд.